当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这既是经济增长方式和路径的转变，更是一个体制改革和机制转换的过程。对于土地资源而言，它不仅是经济社会高质量发展不可分割的劳动资料，还是其不可或缺的劳动对象。因此，如何优化配置土地资源，高质量地利用土地资源，进而助推经济社会高质量发展备受热点关注。
本文通过结合目前我国土地资源利用所存在的一些典型问题，厘清土地资源高质量利用应正确处理好的整体与局部、供给与需求、发展与保护、政府与市场、刚性与弹性五对基本关系，阐述笔者的观点，对于深入探索土地资源高质量利用具有一定的现实意义。
1 正确处理好整体与局部之间的关系
整体与局部是土地资源高质量利用最需要重视的关系之一。由于土地利用涉及到一个行政辖区的社会经济全面发展定位、发展导向等问题，因此每一层次、每一区域的土地资源所涉及的范围不同、利用状况等不同，其所要求土地资源高质量利用的重点、目标、实现路径等也不相同。传统上，中央及地方政府强调战略眼光、全局观念利用土地资源，对于各行政辖区内部土地资源的尺度与尺度间、地类与地类间的协调性、空间一致性有待进一步加强重视。其次，整体与局部不仅是简单的包含与被包含关系，更加反映出的是自上而下的层结关系。实际工作中，地方政府土地利用的目标往往是根据中央政府为“标杆”制定的，这不仅体现出最终要达到“1+1>2”的整体效应，也表现出下一级与上一级的“步调”需要协调一致。鉴于此，正确处理好整体与局部的关系应以合理安排整体土地利用为基础，协调局部土地利用为关键，综合提升整体与局部土地利用的生态、经济和社会效益的统一，缩小城乡之间、区域之间发展的差异。
建议可以从以下原则出发分析和把握土地资源高质量利用的整体与局部的关系，重在逐渐深入具体问题的广度与深度分析，、一是从时空锥理论角度厘清时间和空间上土地利用活动整体与局部的形成与发展过程；二是从资源合理有效配置与永续利用角度进行土地利用转型（包括土地利用显性转型与隐性转型）的整体与局部协调性、空间一致性的权衡分析；三是从规模经济角度解决土地低效、细碎化利用模式，重视土地适度规模利用；四是从动态管理与土地伦理原理审视“生态—生产—生活”用地整体与局部的改进方向。
2 正确处理好供给与需求之间的关系
随着经济社会的不断发展，我国城镇化已进入到“诺瑟姆S型曲线”的稳定增长阶段（“紧缩型”城镇化），GDP增长也逐渐放慢步伐。因此，在我国当前城市平面扩展严重受阻的环境下，面对土地资源短缺与错配问题，如何控制与调控土地资源供应的总量、结构、方式、时序，实现土地资源高质量利用是目前亟待解决的问题之一。建议可以从以下三个方面出发，逐渐深入进行具体问题分析。
2.1 内涵挖潜
我国土地资源供需不平衡、利用强度不充分、利用程度不高效、利用绩效不均衡等问题依旧存在。高质量利用土地资源是寻求资源高效、节约集约以及永续利用的必要举措，通过创新与完善节约集约用地机制，优化用地结构与布局，促进地上、地下立体空间利用，推进建设用地减量化，着眼紧凑型高效、互利型用地的微观设计等途径盘活存量土地资源，指导调控土地资源供应总量与结构。
2.2 供给引导
深度剖析与预测各类用途土地的供求关系，加大推进供给侧结构性改革、调整产业结构与促进产业转型升级等措施优化土地资源供应结构与时序安排。金碚认为，经济社会“高质量发展”相较于“高速增长”的实质性差别在于高质量发展的任何量化表达都可能与真实情况存在相当程度的偏差，因此度量土地资源高质量利用水平最应完善的是其评价指标体系的合理性。
2.3 市场决定
《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中强调，完善土地要素市场配置体制机制，健全土地市场体系。因此，在满足国土空间规划与用途管制的条件下，要充分发挥市场决定性作用，积极努力建成城乡建设用地统一市场体制，推进城乡土地市场信息化平台建设，完善与创新土地资源供应方式。例如，浙江省温岭市探索创新“先租后让”模式进行工业用地供给。
3 正确处理好发展与保护之间的关系
土地资源高质量利用不仅是适应我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的必然要求，而且是贯彻新发展理念、生态文明建设的内在要求。根据冯广京首次提出并证实的人地权籍时空系统理论，这里的“发展”认为是以“稳中求进”的增长方式保持土地质量、利用效率、综合效益的持续提高，“保护”则是主要包括耕地保护、生态保护与权益（产权）保护三个方面。
土地资源高质量利用的发展与保护之间的关系可以认为是一种博弈。发展与保护最为重要的任务，一方面是要适应经济由高速增长转向高质量发展的要求，以国土空间开发与利用方式转变推动经济发展方式转变，不断努力探寻出符合高质量发展的新途径；另一方面是坚持“以人为本”的新发展理念，力求在“发展中保护、在保护中发展”，加强国土空间治理，提升人居环境质量。
在贯彻新发展理念、生态文明建设的背景下，土地资源高质量利用发展与保护的博弈主要包括：在国土空间规划“三区三线”的边界、规模、结构与布局上进行博弈；在城乡发展、区域发展不平衡上进行博弈；在土地资源资产价值实现与国家、集体和个人土地增值收益分配上进行博弈；在土地资源高质量利用目标实现的先后顺序、主次关系上进行博弈；在土地利用传统行动观以及国土空间综合治理模式与合规律性、合目的性相统一和加强“自治”、“共治”的社会意识上进行博弈等。
4 正确处理好政府与市场之间的关系
土地资源高质量利用的重点是改革与完善土地国家管理制度与市场配置机制，正确处理好土地资源高质量利用政府与市场之间的关系可以通过“扬长避短、因情施策，市场调控为主、政府干预为辅”进行控制。可以从以下两个视角进行理解。
其一，扬长避短、因情施策。政府与市场都会存在“失灵”，如何激活市场“无形的手”，用好政府“有形的手”实现土地资源高质量利用，这就需要针对特定环境、具体问题进行科学分析、测算与判断，以充分发挥政府与市场的有机组合优势，协同“两只手”为导向，引导与调控土地利用朝向更集约、更高效、更持续的方向迈进高质量发展。
其二，市场调控为主、政府干预为辅。处理好政府与市场掣肘关系，一方面通过深化“放管服”，加快政府职能转变等制度体制改革，与此还要视情调度政府的监管与服务职能和对经济活动的直接约束力，为土地资源高质量利用提供保障；另一方面通过健全城乡一体化土地产权体系、市场体系，完善土地要素市场机制，优化土地产权结构体系、市场结构体系，积极推进土地供给侧结构性改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。由此形成政府与市场调节的“二元呼应”。
5 正确处理好刚性与弹性之间的关系
刚性与弹性是土地资源高质量利用不容忽视的内生关系。土地资源高质量利用是个复杂的系统工程，从广义上来讲，“刚性”是对土地利用所进行必要的严格规定与管制，包括制度安排、规划控制和法律约束等；“弹性”是为满足合理发展需求对“刚性”所进行的适度调整与革新，如划定“三区三线”的界线、建立国土空间用途管制制度等。二者辩证统一，并且在一定程度上可以相互转化。譬如，规划的刚性与弹性。规划是对未来所做出的预见性安排和调控，因而长期以来，规划在时空尺度上与实际发展常出现“脱轨”。为适应经济社会发展需要而重新调整“三生”空间边界，由此刚性与弹性在一定程度上可以相互转化这就有了很好的说明。此外，还会涉及到诸如我国城乡统一建设用地市场、土地增值收益分配、行使土地发展权的刚性管控与弹性许可等问题。
平衡刚性与弹性之间的关系应注意以下两点要求。一是从约束限制上说，刚性与弹性及其转化的依据和标准要具有科学性、合理性与规范性，就如生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定要科学合理，切勿主观臆断、立足于短期发展；二是从转化机制上说，弹性许可须以战略指导思想、长远全局导向为基础，完善刚性管控的不足与处理现存突出矛盾。目前，我国正积极推进《国土空间规划法》的确立与实施、进一步商榷与界定土地发展权的法律特征等方面，这些过程都离不开刚性管控的不断优化与弹性许可的调节；或者通过“替代刚性”，逆向转变思维模式，譬如为满足日益增长的人口对土地的需求，盘活存量土地增加有效供给和引导土地需求等方式替代城市平面扩张；为缓解地区性土地利用程度、利用效益、承载压力等不平衡的矛盾，采取在以往经济、行政、法律等手段的“限流”方式基础上，探索与创新如发挥地区特色优势、迁进迁出相关产业、设立“卫星城镇”等“分流”方式实现高质量利用。总之，土地资源高质量利用正确处理好刚性与弹性之间关系的核心应在于弹性的“分流”方面。
摘自《国土与自然资源研究》2021年第2期
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